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何福平 刘铭蔚
党的十九大报告中明确指出要“坚持在发展中保障和改善民生”。对于城市治理而言，保障和改善民生就是要用新时代治国理政思想来推动城市治理现代化。新时代背景下，县级城市作为本地区重要的经济、文化和政治中心，其現代化进程直接关系到区域现代化和国家现代化的实现程度。而县级城市的城市治理能力同样考量着县级政府治理能力的发展水平是否能够满足“人民日益增长的美好生活需要”。县级政府是县域范围内促进经济发展、维持社会稳定和增进人民福祉的重要基础，直接关系到县级城市治理现代化能否贯彻和实现。城市治理现代化包括城市治理能力和治理体系现代化两个方面，而城市治理能力的现代化最终影响着城市治理的整体效能。县级城市治理能力的现代化不仅仅关系着县级城市治理的最终成效，也关系着新型城镇化建设与国家城市治理现代化的发展方向。
一、县级城市治理能力现代化的基本内涵
（一）县级政府城市治理能力现代化是县级城市“智慧化”治理的过程
随着我国城市化进程的不断加快，逐渐显现出的“城市病”已经不仅仅是靠传统的人工方式进行解决，还需要借助信息化手段来提高治理效率。国家新型城镇化规划（2014-2020）提出，推进智慧城市建设，促进城市规划管理信息化、基础设施智能化、公共服务便捷化、产业发展现代化、社会治理精细化。“智慧城市”应运而生，逐渐成为大中小城市的建设目标之一。然而，从目前智慧城市建设的实际情况来看，聚力大城市较多，对于小城市的研究相对较少，而且大多数停留在引进与模仿的阶段。然而，城市“智慧化”不仅仅是代表着技术手段的“智慧”——即先进的技术，更重要的是治理观念与治理理念的“智慧”——即“城市是人的城市”。江苏省如皋市正处在城市化发展的加速期，探索推进城市管理智慧化建设已有6年时间。其在城市治理过程中智慧化手段的运用取得了一定成效，提升了县级城市治理能力的现代化水平。
（二）县级政府城市治理能力现代化是检验县级政府重塑城市治理的能力
县级政府的城市治理能力是县级政府满足县级城市居民公共物品需求的能力集合。根据县域社会经济发展的需求和国家城市化发展战略的需要，应该从理顺“政府—市场—社会”关系、城市治理制度化建设、城市治理法治化等视角来认识政府城市治理能力及其现代化。县级政府的城市治理现代化也就是在厘清政府、市场和社会三者之间关系的基础上，利用制度化和法治化的治理方式，推进县级政府的城市治理能力。但是，县级政府因其历史和现实原因，造成了其城市治理能力不足，而与之相适应的城市治理体系也存在明显的缺陷，致使两者无法做到有机统一。换个角度讲，在一定程度上，县级城市治理犹如纠错，现代化转型势在必行。所以县级政府城市治理能力现代化，也就是县级政府不断提升自身行政能力和重塑其城市治理能力。由此可见，县级政府的城市治理能力的现代化内容丰富，包括培育县级政府法治城市治理能力，增强县级政府服务城市发展的能力和建设信息化、智慧化城市的能力。
（三）县级政府城市治理能力现代化是城市治理理念、治理方式和治理主体的现代化
推进城市治理现代化，就是要以城市可持续发展为主线，坚持精细化治理、法治化治理、多元主体共治为主的基本方针。县级政府城市治理理念的现代化就是要放弃以“人海战术”和“非正常手段”为主轴的城市治理理念，建立“智慧化”和“法治化”为主轴的城市治理理念，以满足县域范围内城镇居民日益增长的美好生活需求为城市治理的目标。在一定程度上，县级政府城市治理能力的现代化就是要实现县级城市治理主体的多元化及其治理能力的现代化，即根据不同主体的特点，提高城市治理主体的现代化治理水平。县级政府是城市治理的核心行动者，企业是城市治理的共同行动者，市民和社会组织是城市治理的践行者和利益相关者，是城市治理的重要主体。城市治理方式现代化就是以现代化的手段和方式发展城市治理。县级政府城市治理过程中需要理清各治理主体的关系并确定其地位，推进城市的“规范”治理，开拓县级城市各治理主体的参与渠道，有效利用市场机制和新科技提高城市治理的总体效率。
二、县级城市治理现代化转型的现实依据
（一）县城是城市治理的关键场域
县级城市在空间布局上规模较小，经济体量上比不上大中型城市，但是却关系到国家新型城镇化的发展方向，也关系到国家政策方针能否实现。就中国当前的国情而言，县级城市是国家新型城镇化和城市治理的基本单位与关键场域。
（二）县级政府城市治理能力的现代化是治理模式转变的现实需要
在国家治理体系中，县级政府居于“节点”之位，是连接省市政府、乡镇基层政府的重要桥梁，是连接城市和农村的重要“关节”，具有承上启下、上下合作、协同城乡的作用。当前县域范围内多元主体参与治理逐渐显现，多元化社会已经初步形成；县级政府城市治理能力的现代化，就是县级政府在处理好城市治理主体间关系的基础上，通过政府治理理念的转变，打造有利于吸引广大群众参与城市治理的软环境，进而构建一种以县级政府为主导的多元主体良性互动的城市治理模式。
（三）县级政府城市治理能力的现代化是国家治理能力现代化的重要维度
县级政府城市治理能力现代化作为国家治理能力与治理体系现代化的重要组成部分，一方面是实现国家治理能力现代化的基础，另一方面又关系到新型城镇化战略的成败。
三、县级城市治理现代化转型的发展障碍
（一）县级政府城市治理职能部门的主体责任不明确
改革开放以来，以县城为中心的乡镇经济发展迅速，县城的发展也日新月异，但是城市问题也暴露出来。作为城市治理的直接“当事人”，县级政府承担着县级城市治理的主体责任，也就成为县域社会城镇治理的关键。然而，在县级城市治理过程中，诸如城市清洁、城市垃圾分类、流动摊贩等问题尚未得到妥善处理，最根本的原因就是部分城市治理部门在城市治理过程中主体责任缺失、主体意识薄弱。由于城市治理职能分置于各个不同的行政部门，造成了城市综合治理系统化程度不高；对城市问题的处理存在互相推诿现象；对违反城市管理相关法规的个人与企业执法不严。这些问题不仅滋生了企业不怕城市管理部门的行政执法，甚至在一定程度上对其工作人员进行“道德绑架”，更为严重的是造成了广大市民对城市治理相关职能部门的不信任。
（二）县级政府与相关城市治理主体之间权能“失调”
首先，县级政府过多地干预城市治理相关职能部门，导致少数部门在城市治理过程中显现“软弱”、表现“无能”。其次，个别城市治理职能部门“一把手”現象突出，城市治理好坏取决于“一把手”的个人能力。最后，社会组织、企业和县城居民等主体在城市治理过程中参与程度不足，导致市民无法有效监督政府的治理行为，无法形成有序化的城市治理格局。
（三）县级政府无法协调处理城市治理与城市发展的关系
在现实实践中，一些县级政府无视城市治理的重要性，单纯追求城市经济发展，忽视城市文化、城市生活和生态环境，这种片面的城市发展方式造成了部分城市的不可持续发展。个别县级政府片面追求城市发展的规模和速度，毫不顾忌城市的承载力，虽然在一定程度上给城市带来了发展，解决了市民的就业等问题，但是却给城市治理带来了巨大的障碍与挑战，导致城市问题日益严重，从而制约了新型城镇化和城市治理现代化的步伐。
（四）县级政府城市治理体系不够完善
城市治理体系与城市治理能力二者密不可分，治理体系决定治理能力，治理能力制约治理体系。目前，县级政府城市治理能力不足的重要原因之一就是城市治理体系不完善——主要表现为：部分县级城市的治理现代化定位不准确、城市治理顶层设计不完善、多元主体参与城市治理机制的责权不清、干部考核机制不及要害、监督机制流于形式等。
四、县级城市治理现代化转型的实现路径
当前我国进入中国特色社会主义新时代，与此同时，“中国的城市化也进入了‘新时代，这包括城市公民素质普遍提高，城市生活和生态环境逐步改善，垃圾分类走上正轨，逐步满足‘人民日益增长的美好生活的需要。”而这一切都依赖于城市治理能力的现代化。新时代背景下，县级城市需立足各地的经济发展要求和市民的生活需求，通过转变治理理念、重构主体结构、革新治理方式和创新城市治理机制这四个方面实现县级城市治理能力的现代化转型。
（一）转变城市治理理念
在县级城市治理过程中，县级政府需要树立“智慧化、精细化、法治化、制度化、多元化”的城市治理理念和可持续性的城市发展理念，以这两种理念来指引县级城市的治理与发展，以构建治理新格局来促进城市长足发展，满足人民美好生活需要。基于此，要把“善治”的理念贯彻到县级政府行政能力中，深入到具体职能部门的实际工作中，使城市“善治”植入骨髓、流进血液。当然，还需搭建多元主体共治平台，增强各类主体的“主人翁”意识。
（二）重构城市治理主体结构
治理主体的多元化不仅仅是主体数量上的简单增加，也不是某个主体治理能力的提升，而是双向作用的结果。具体而言，在确立县级政府为城市治理中枢行动者的基础上，有理有据地确定各治理主体在治理体系中所处的位置与相互之间的关系，发挥好县级政府在县级城市治理中“指挥者”作用，从而发挥好各主体参与城市治理的效能。
（三）创新城市治理模式
第一，精细化城市治理。“精治”是理念也是手段更是要求。县级城市作为最小的城市单位，规模虽小但城市问题俱有，就需要用精细的“手法”做好城市治理工作，不仅要在日常工作上做足“绣花”功夫，更要在重点、难点工作上保持“绣花”耐心。首先要着眼于市容秩序管理、环境卫生保洁等城市治理日常工作，以更加明确的量化标准与更加可靠的数据分析，推进城市精细化管理水平提升。第二，需要以匠人精神指导城市治理工作，在追求城市治理效果的理性主义中注入充满生机的匠人精神。第三，法治化制度化城市治理。县级城市治理的现代化不仅需要精细化的城市治理和治理主体的多元化，更需要赋予多元主体平等参与城市治理的机会，更要培育各主体参与城市治理的意识和能力，而这就是城市治理的法治化和制度化。县级政府需要设计合理的相关法律和制度，通过宣传和教育的手段提高城市治理相关主体的意识与能力。同时政府部门还需要以身作则，在城市治理过程中坚持做到有法可依、执法必严、违法必究。第四，多元化城市治理。城市治理要精细到位，仅仅靠党委政府的力量是不够的。要注意调动好群众的积极性，发挥好城市主人翁作用，推动 “城市管理”向“城市治理”转变，并形成多元共治的新格局。首先需要稳定参与主体。城市治理职能部门需要搭好台子，加强政社联动、部门联动，更多的依靠社会力量，用好市场化手段，形成多层次、多元化治理格局。其次畅通参与渠道。在县级城市治理实践中，江苏省如皋市城管部门推行的“皋城文明随手拍”，作为畅通渠道的有效手段，“不需要市民报名参加活动”、“不需要定期参加会议”，“动动手指头”就可以轻松将城市问题拍照上传；今年，尝试推行“市民通”、“城管通”两组APP有着异曲同工之妙，更为齐全的功能、更为便捷的操作，将会给公众带来指尖上的新体验、治理中的新惊喜。
（四）创新城市治理机制
首先，构建城市治理协调机制。通过构建县级城市治理协调机制，来提升县级城市各治理主体的沟通交流意愿，推进多元主体有序参与。其次，完善多元主体的参与机制。依托城管志愿服务机制，建立奖励机制，有序引导各主体理性参与到城市治理活动中；完善决策体制、运行体制和监督体制，给予参与主体更多宽松的环境与畅通的渠道，切实提高城市治理能力的现代化水平。再次，构建城市治理的监督机制。在县级城市治理实践中，需要构建城市治理主体的互相监督机制，还可以借助网络平台搭建方便快捷易操作的建设信息公开机制，这样不仅能够提高城市治理的综合效能，还可以保障县级城市各利益相关者的合法权益，进而促进和谐城市的建设。最后，构建城市治理效果评估机制。建立一套完整且科学的城市治理效果评估机制，结合如皋实践，可以建立以城管委为依托的系统性评估机制，其内在的包括城市市容、环境卫生、物业管理等方面的评估机制及其相关指标体系。不仅能够深刻地认识城市治理的效果和不足，更是实现城市治理科学性和可持续性的保障。
参考文献
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[3] 阚德龙，黄军.新时代背景下城市治理现代化的路径选择[J].城乡建设，2017（22）：34-35.
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（责任编辑：王珊珊）
