国家土地督察机构联合调研组在郑州青岛开展产业转移引发土地利用...
林桂珍
[摘 要]随着我国新型城镇进程的推进，与之相应的农村土地问题越发明显，本文在简要分析我国农村土地整治的现实需求及其存在的困境问题的基础上，从三方面提出了优化管理农村土地整治的建议，以期农村土地整治这一“惠民工程”、“德政工程”真正落到实处。
[关键词]农村土地整治 城乡发展 问题
中图分类号：U231.8 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2018）27-0251-01
当前，我国农村空心化加剧但居民点占地却持续增加的“人减地增”不良态势在全国范围内普遍存在，因此，深入开展农村土地整治工作，挖掘存量土地潜力，已经上升到国家战略层面。近年来，全国各地农村土地整治取得了一定成效，但也暴露了一些矛盾与问题，因此，在当前经济发展新常态带来的土地利用和管理的重大趋势性变化的大背景下，如何科学有序地推进农村土地整治工作，优化城乡土地利用配置，对于缓解我国土地资源的瓶颈约束，并实现土地集约利用、城乡协调发展以及统筹解决“三农”问题具有积极意义，本文就此进行粗浅探讨。
1、農村土地整治现实需求
当前，我国正处于从传统型社会向现代型社会转换的“转型”时期，在这一时代背景下，城乡人口格局、土地利用格局以及人地关系格局较之改革开放以前有了显著性变化，一方面，我国工业化、城镇化走的是一条土地依赖型的发展道路，城镇规模的快速扩展及基础设施建设的突飞猛进，激发了对建设用地的旺盛需求大量农用地被“城市化”掉，“保耕地、保发展”的“双保”压力不断增大；另一方面，农村大量劳动力涌向城市“人地分离”越发普遍，大量土地闲置浪费现象越来越严重，城乡用地效率与结构较差。城镇建设用地短缺与农村建设用地闲置的供需矛盾越发凸显，成为新时期新农村建设和统筹城乡发展的主要障碍。以上矛盾问题的根源均在土地，因此，以农村废弃闲置用地整治为重点，立足农村、联动城乡，深入开展农村田、水、路、林、村、房的多目标综合整治，适时补充耕地、盘活存量土地、优化城乡用地、提升土地产能，实现城乡土地一体化配置，既是破解如上多重矛盾难题的重要手段，更是构建城乡经济社会一体化发展新格局的重大国家战略。
2、农村土地整治的困境分析
农村土地整治是一项庞大复杂的系统工程，涉及多方利益群体，敏感问题也较多，因此在实施进程中面临着多重困境，具体如下：1）农民利益受损参与积极性不高。国土部虽然强调要加大增减挂钩政策的力度，但在执行过程中由于地方政府处于主导地位而农民处于弱势，因此在补偿标准、收益分配上经常发生一些侵害农民利益不规范行为，甚至出现违背农民意愿强拆强建的现象，增减挂钩大大走样，极大影响了农民参与的积极性，导致部分农民情绪激烈甚至采取极端对抗措施，不利于农村土地整治工作的有序展开，这也是村土地整治面临的最大挑战。2）中央政府、地方政府和农民群体三方目标冲突。在农村土地整治进程中，由于利益点不同导致中央政府、地方政府和农民三者的关心侧重点各异。为确保我国农业与农村的可持续发展，保障粮食安全，中央提出“坚决守住18亿亩耕地红线”的决定，而农村土地整治正是中央政府为了补充耕地数量、提高耕地质量以及保障国家粮食安全而作出的重要战略选，此外中央政府还要注意社会和谐安定问题，简言之中央政府是目标意愿就是国家粮食安全、社会经济保障以及社会和谐安定；地方政府更多的是出于发展意愿的考量，希望通过土地整治获得更多的建设用地指标以保障城市建设资源，促进城乡经济的可持续发展，简言之就是为了建设用地指标、政绩目标、地方经济发展以及财政收入，因此在制定具体土地整治方案上就可能会损害农民利益；农民的意愿目标最简单，简言之就是享受土地增值利益，增加经济收入，提高生活保障。以上三方面目标意愿的差异性，导致三者之间的博弈不可避免，主要表现为中央政府为坚守耕地红线以及保障社会和谐安定及社会经济发展与地方政府之间的博弈，地方政府与农民因意愿冲突而产生的博弈。
3、优化管理农村土地整治的建议
3.1 合理规划，强化统筹规划引导机制
我国长时期执行城乡土地分治的“二元结构”，农村人口基数庞大，这也决定了农村用地规模巨大，而随着当前城乡人口格局的改变，大量建设用地被长期闲置和废弃，农村宅基地建设的“外扩内空”、宅基地利用的“人走屋空”以及建宅乱占耕地、“一户多宅”等“空、散、乱”问题愈演愈烈。因此，要面对当前严重扭曲的城乡关系及其用地格局，因地制宜地编制土地整治规划是农村土地整治成功的前提和基础。可以村或镇为单位进行全域规划及设计，以“高起点、准定位、宽视野、强操作性”作为规划原则，以“农业现代化、生态文明化、城乡一体化”为理念，综合考量区域中所涉及的“田、水、路、林、镇、村、宅”等多要素的统筹优化布局，突出对影响土地资源可持续利用潜在因素的消除。同时，农村土地整治作为区域性的土地综合整治工程，还要注意与土地利用总体规划、村镇规划和产业布局规划、新农村建设规划等其他相关规划的衔接协调，统筹安排农田综合整治、农村居民点迁村并点、基础设施配套和产业布局优化调整，科学合理地布局生产、生活、生态用地等等，从而形成一个人口集中、产业集聚、土地集约的城乡国土空间新格局。
3.2 尊重农民利益，保障农民分享土地收益
土地整治涉及众多利益群体，各群体之间、同一群体内部个体之间的“共赢”，是保证土地整治工作顺利、有序进行的重要因素，而这其中农民作为农村土地整治工作的最直接参与者和受益者，是最大也是最关键的利益群体，因此只有尊重和维护农民利益，让农民真实地享受到土地增值利益，进而激发全民参与农村土地整治工作的热情，整个农村土地整治工作才算是真正地成功，而这也是处理好中央政府、地方政府、农民三方利益关系的关键。对此，农村土地整治工作要以农民利益为前提和首位，一方面要坚持“公众参与”， 将更多的知情权、选择权和话语权等赋予给农民，让他们全程参与到撤村并点、旧村整治、“空心村”改造、新居建设、农村基础设施和公益事业建设等各项目及环节中，调动农民参与土地整治的积极性、主动性和创造性，另一方要坚持“依法规范”， 及时足额补偿土地征用费、搬迁补偿费以及其他社会保障等，切实做到“整治前农民乐意，整治后农民满意”。
3.3强化政府责任，保障政府公信力
如前文分析我们知道，农村土地整治中地方政府和农民出于不同的意愿反馈，博弈行为不可避免，地方政府若采取强制措施会与农民群体造成直接冲突，进而可能引法一系列社会不和谐问题，政府公信力被弱化。对此，在农村土地整治工作中要严格完善政府管理，强化政府责任，不能一味追求财政收入和地方经济发展而忽视了将资源、环境以及居民生活水平等其他重要因素，在策划补偿方案时应以切合地方实际的补偿标准为依据，选择适宜的补偿方式和补偿额度，控制好激励力度；以提高土地利用效率和增加农民收入为根本出发点，建立和健全农村土地综合整治的评判标准，因地制宜确立农村土地整治模式；完善农村土地综合整治的相关产权制度，实行农村宅基地的价格评估制度，对农村土地承包经营权和村集体的建设用地权要实行登记制度，确保土地的权属明确等等，从而有效缓解地方政府和农民之间的矛盾冲突，保证农村土地整治工作的持久活力。
总之，农村土地整治是一项全局性、系统性和基础性的战略性工程，面对当前转型时期“三大”格局基本改变的新情况新形势，新时期的土地整治更为复杂和严峻，对此我们应在借鉴欧美国家农村发展经验的同时积极探讨新模式新方法，认真分析当前存在的问题并不断完善进步，确保土地整治这一“惠民工程”、“德政工程”真正落到实处。
参考文献
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