学校治理能力
张吉军
摘 要 在高等教育走 “以提高办学水平和人才培养质量为核心的内涵式发展”道路的形势下，提高高校基层学院治理能力越来越重要。本文以高校管理实践为基础，探讨学院治理能力提升的途径是制度构建，包括科学建立制度，严格执行制度，公正监督制度，全员遵守制度。
关键词 高校内部管理 学院治理能力 制度构建
中图分类号：G647 文献标识码：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkx.2018.02.009
Abstract It has been a trend for higher education to take the way of intensive development whose core is to improve school running level and talent training quality. Therefore， it is becoming more and more important to improve the administration abilities of basic schools in universities. This research is based on the governance practices of universities and explores the approaches to improve school administration abilities， among which， the key is system construction， including constructing systems scientifically， executing systems strictly， monitoring systems equally， and complying with the system universally.
Keywords university internal administration； college administration abilities； system construction
在一個高校内部管理过程中，学院不是一个独立的组织，不是一个独立的实体，不享有独立的治理权，但是，学院治理不可游离于大学治理之外，不可回避治理的规律，不可错过治理改革的机遇。学院治理能力的提升是大学治理体系中一个子系统，是一项制度建设的基础性工作。兵马未动制度先行，学院发展的根本是制度保证。构建学院治理制度体系的主要路径包括科学建立制度，严格执行制度，公正监督制度，全员遵守制度。
1 实现依法治院，要科学建立制度
“科学立法”是针对立法而言的。在大学中的一个学院内部的制度，就是学院的“法”，一套好的学院规章制度至少要具备以下几点：
1.1 学院规章制度必须合法
2015年修订的《中华人民共和国高等教育法》（简称《高等教育法》），进一步扩大了高等学校依法办学的自主权利，给予高等学校更多自主管理的权限。第十一条规定“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”及第三十五条规定“高等学校根据自身条件，自主开展科学研究、技术开发和社会服务。”另外《中华人民共和国教育法》第二十九条也规定“学校按照章程自主管理”。
合法性主要是指学院内部的规范制度的内容与形式一定符合国家的法律法规，不能与现行法律文件精神相互抵触，否则的话，其合法性基础就不可能存在。
高等学校办学自主权增加的同时，也对学院提出了更高的要求。即学院的管理制度必须在不突破上位法精神的前提下实现其自主性。依照上位法优先原则，上位法的效力高于下位法。学院管理制度作为效力最低层的“法”，必须符合效力更高层的法，一旦违反，即为无效。学院如果依据此种无效的制度进行管理，工作与生活中一旦遇到纠纷，学院必定承担不利的法律后果。比如对违纪教职工和学生的处理，处分的力度不能超越上位法，否则一定是无效的。
1.2 学院规章制度必须协调统一
《高等教育法》第三十四条规定“高等学校根据教学需要，自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动。”高等学校的基层学院虽然不是独立的实体法人，但是高等学校教学计划及其任务的具体执行者，教职工及学生是学院内部各项管理制度的同一适用对象。因此，学院的各类制度规范必须协调统一，若存在内容上的相互冲突、自相矛盾的情形，管理过程中就会出现漏洞或重复处理情况。相互不一致的管理制度也很大程度上导致教职工及学生无法预测自己行为的后果，无论在正激励还是负激励方面使师生无所适从。依这样的管理制度对师生进行的管理一般是无效率、乃至是不公正的。
1.3 学院规章制度必须具有可适用性
学院的管理制度是针对教职工和学生的教学、科研和生活等方面的日常管理而制定的。在确保学校良好教学生活环境的情况下，学院的各类制度规范必须具体化，具有相对的可适用性，否则，这些制度规范就会逐渐变成一纸空文。管理制度中提倡性或禁止性条款，要进一步明确违反这些规定的具体处理措施。否则这类条款可能是无从适应。规范中存在的部分过于空泛的词汇，如“品学兼优”、“表现较好”、“极为优秀”等也应当慎用。
2 实现依法治校，要严格执行制度
已经建立了良好的管理制度体系，必须认真执行。否则，再好的制度规范也只是废纸一张。在日常的管理活中，严格认真执行学院的管理制度体现在主体合法、实体合法和程序合法三个方面。
2.1 主体合法
所谓主体合法是指学校或学院进行行政管理的主体，必须是依法具有行政权力的部门和个人。非经法律法规和规章的授权或委托，任何部门和个人都不得进行行政管理。反映在具体的学院内部事务管理上，以对教职工及其学生进行纪律处分为例，对教职工及其学生进行的任何纪律处分均应由学院或学校，按照管辖范围及制度位阶作出，任何职能部门，对此类管理仅具有建议权而无最终处分权，若越权处分则构成主体不合法，处分行为归于无效。
2.2 实体合法
所谓实体合法是指学院或学校对教职工及其学生的各项涉及师生实际利益的管理，均要有法律、法规或学校、学院管理制度上的依据。如果在任何法律、法规及制度上均找不到处理某一事件的依据，则不能对此事件的当事人作出任何处理。否则，尽管某事件在学校内产生了消极的影响，尽管行为人理应受到道德乃至思想上的谴责，管理者也只能对其进行思想教育而不能对他作出任何处分。一旦违背，就构成实体违法。如果引起法律诉讼，学校和学院也可能只会受到法官的同情而得不到法律的支持。实体合法主要是在防止管理者滥用职权，从而切实保障教职工及其学生的权利。
2.3 程序合法
所谓程序合法是指学院或学校调查处理事件的整个过程必须符合法律、法规、规章规定的程序。在实体合法的条件下，也要保证管理遵循必要的程序。现代法学理论认为程序为实体服务，程序合法是保障实体合法的前提，一个在程序上存在瑕疵的处理，不能保障其在实体上权利的实现。违反了程序的处分，即使有法律依据，存在对教职工及学生人权的侵害也是违法的。
做到程序合法，要对这个事件所涉及的各个方面、环节的提出具体要求；根据这些环节的要求，形成该事项的操作程序；工作中严格按照操作程序继进行实施；确保程序实施到位，需要学校或学院相关部门及机构加强经常性检查督促。
3 實现依法治院，要公正监督制度
3.1 形成监督机构网络
监督与制约是科学决策的保障，良好监督制约机制的形成是学院治理能力的充分体现。建立起全过程的监督制约网络，形成以学院纪委、教代会、青联会、团学联为主的监督机构网。在决策监督、过程监督、目标监督中，充分发挥监督网的作用。学院严格执行院务、财务、奖惩等公开制度，采取会议、公示、网络、通知等多种形式及时公开院内重要事务。
3.2 构建监督制度体系
针对学院管理实践中出现的新变化、新情势、新问题，不断修订和完善有关制度。立足学院发展实际，尊重制度建设的内在规律，注重制度文化创新，打造一个系统性的监督制度体系。
结合学院管理与监督工作的实际逐步完善或修订了《学院基层党建工作责任制实施办法》、《党风廉政建设责任制》、《教职工年度与聘期考核制度》、《领导干部述职述廉制度》、《学院党委中心组学习制度》、《三会一课制度》和《学院基层党组织考评制度》等制度。监督制度体系不断完善，对学院公权力的运行过程形成了有效监督与制约。
3.3 完善监督体制机制
在学院党委的领导和部署下，监督体制方面建立完整的组织机构，形成了学院纪委统领，教代会、青联会和团学联等协调分工的监督组织体系。在监督机制方面，各组织机构具有工作任务的明确分工，根据工作性质和特点，制定了工作制度、工作方法和考核细则。
3.4 建立维权申诉机制
维权申诉机制的建立既是对权益受侵害师生的事后救济，也是对权力执行的监督方式。根据《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国教师法》、《普通高等学校学生管理规定》等相关法律制度关于保护学校师生合法权益的规定内容，为切实维护广大师生的合法权利，结合我院管理的实际，制定具体的规章制度。在申诉原则、申诉处理机构、申诉受理及其复查程序等方面都有明确的规定（见表1）。
4 实现依法治院，要全员遵守制度
4.1 加大学院制度规范的教育与宣传力度
分清层次类别，突出重点内容，讲究制度规范教育工作的特点。学院党委根据院内实际和特点确定学习教育的重点内容，制定详细具体的教育学习活动实施方案及其步骤，区分不同层级和群体深入开展教育学习。
4.2 由上而下是关键
健全科学有效的决策和执行机制，建立严格的规章制度，为保障学院各项决定的顺利实施提供制度保证。学院一项规章制度执行不到位或引起师生员工的抵触，其实最大的问题在于不能得以自上而下的执行。作为学院制度的制定的主导者，带头执行制度是凸显其贯彻决心的表现。
学院各项决定贯彻实施的关键是学院党政领导班子，而党政班子的履职状况很大程度上又取决于学院的总体氛围是否风清气正、制度严明、团结和谐。实践证明，要形成这样一种工作氛围，既要靠班子每位成员的思想素质和自觉性，更要靠科学、有效的决策和执行机制、严格的规章制度。
4.3 从我做起是基础
在抓好学院制度规范宣传和教育的前提下，以各基层系党支部为单位扎实推进“落实制度规范”活动。不断营造“学制度守制度用制度”的氛围。严格规范全院师生自身行为，引导师生学会在享受自己的权利和自由时，尊重别人的权利和自由。
如果学院每位师生都能养成“从我做起”的习惯，那么，学院无论是制度的执行与工作效率会有不一样的变化。很多可以执行的制度，都是在“个别人”的影响下慢慢被破坏。在全院深入开展落实制度规范宣传教育，使落实制度规范深入人心，成为每一个人的自觉行为，使每一个普通师生员工都真正学制度守制度用制度，依法维护合法权益，自觉履行法定义务。
学院治理体系与治理能力的提升不是个别人的空想，不是一凑而就的，不是权宜之计；是高等教育发展与改革形势之所迫，是大学治理之必需，学院发展之紧要。在基层学院的管理实践中，需要深入研究与理论支持，需要师生参与和协同，需要实践与执行。坚信通过制度建设与实践的运用，学院治理能力会逐步提升，一个学院的发展目标一定会达成。
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