新型城镇化道路
陈怀远
[摘 要]美国经济学家、诺贝尔经济学奖获得主斯蒂格利茨曾说：影响二十一世纪人类社会进程的两件最深刻大事：一是以美国为首的新技术革命，另一就是中国的城市化。那么，面对快速发展的中国城镇化，如何遵循世界城市化规律，走出一条中国特色的新型城镇化道路？值得我们认真加以研究探讨。
[关键词]城市化规律 中国特色 新型城镇化
中图分类号：TU435 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2018）15-0179-02
发达国家的现代化实践表明：城镇化是由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程，是伴随工业化进程的一种经济现象，也是衡量一个国家现代化程度的重要标志。因此，我国要全面建成小康社会，加快推进现代化建设，进而实现中华民族伟大复兴“中国梦”，同样也必须走城镇化发展之路。
一、新型城镇化的提出
马克思早在1858年的《政治经济学批判》中指出：“现代的历史是乡村城市化，而不像在古代那样，是城市乡村化”。世界150多年的发展历史证实了马克思这个科学论断。
在中国，自20世纪80年中后期开始，随着乡镇企业的突飞猛进，将农村劳动力就地转移到当地的小城镇具有十分可行性。于是就出现了中国特色的偏重小城镇发展的城镇化模式。在这种模式下，带来一段时期，我国小城镇遍地开花。据资料统计，1984—1996年，中国建制镇的数量从2664个猛增至18200个。吸纳近亿农村剩余劳动力就地转移就业。然而这种小城镇发展模式，其发展动力，主要来自以乡镇企业为代表的市场力量，结果导致资源配置失灵。比如，无节制地消耗资源、破坏环境，以及对土地的掠夺式占用等。这些缺陷注定早期的城镇化模式不可持续。所以，对其调整成为必然。
于是，2001年《国民经济与社会发展第十个五年计划纲要》提出：“有重点地发展小城镇，积极发展中小城市，完善区域中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用。”2002年十六大报告更是明确提出：“要坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。”？2007年十七大报告提出：“促进大中小城市和小城镇协调发展。以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极。”
2012年党的十八大提出新型城镇化概念，报告指出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”所以，中国特色新型城镇化概念，经过“十五”“十一五”两个五年规划期的调整，最后由党的十八大正式提出。那么，如何界定新型城镇化的科学内涵？
2013年底，中央专门召开了党和国家历史上的第一次城镇化工作会议，会议通过的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，把新型城镇化的内涵高度概括为：以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化。这里，我们要清楚的是，新型城镇化概念，虽然仍沿袭了城鎮化的提法，但此城镇化已非彼城镇化。它不是对20世纪80年代城镇化的简单复归，而是一种扬弃，是城镇化的升华版。
那么，如何推进中国特色新型城镇化发展？依据世界城市化发展历程和城市化理论，是否有城市化发展的一般内在规律值得我们去遵循？
二、世界城市化发展的一般规律
关于城市化发展规律，研究者基于不同视角，归纳了许多有创见的结论，我们主要介绍了三个被广泛认同的一般性规律。第一个就是
（一）城市化水平与经济发展水平的同步性规律
1957年，美国经济学家钱纳里，通过对世界100多个国家的人均国内生产总值和城市化水平进行统计分析发现，两者之间存在正相关关系，即人均国内生产总值越高，城市化水平也就越高。
钱纳里的这一研究表明：当一国经济发展到一定阶段，特别是工业化发展到一定程度，其城市化水平也随之提高。同时，由于城市作为物质空间载体，能够提供人类活动所需要的规模效益和集聚效益。所以，随着城市化的推进，国内占主导地位的产业，要由农业转为工业、再转为服务业，并由此推动经济结构持续转型，经济发展水平不断提高。
比如，2005年，世界城市化水平为49.2%。其中，发达国家高达74.9%，而欠发达国家为45.8%，最不发达国家仅为27.7%。
我国城镇化水平，2011年首次突破50%，达到51.27%。其中，发达的东部地区达到61.0%，而欠发达的中、西部地区分别只有47.0%、43.0%。
所以，把握这一同步性规律，客观上要求我们在推进城市化发展时，要注意与经济发展水平相协调、相适应，防止跌入“拉美陷阱”。
（二）城市化发展进程的阶段性规律
这是由美国地理学家诺瑟姆于1975年提出的，诺瑟姆通过对欧美等国城市化水平在100-200年内变化规律研究后，指出：城市发展的轨迹是一条被拉长的“S”型曲线（也叫诺瑟姆曲线），具有明显的阶段性特征：即城市化发展可以分为初期、中期和后期，这么三个阶段。
1.当城市人口低于30%时，是城市化的初期阶段，也叫起步阶段。这一阶段，由于科技不发达，生产力水平低，工业发展依靠有限的农业积累起步，对农村劳动力的吸纳能力非常有限。所以，大量劳动力被束缚在农村，城市化发展速度十分缓慢。资料表明，世界城市化的初期阶段，从两河流域的城市出现到世界城市水平达到20.5%的1925年，经历了5400年。
2.当城市人口超过30%以后，由于科技进步、农村生产力水平提高和工业化发展，农村剩余劳动力大量涌入城市，城市人口迅速增加，城市数量持续增多，城市规模不断扩大。城市化进入了一个快速发展时期。
比如，美国从1880年到1920年，城市化率由28.2%上升到51.2%。同期，人口超过2.5万的城市由77个增加到287个；人口超过5万的城市由35个增加到144个。
3.当城市人口超过70%以后，进入城市化后期阶段，也叫成熟阶段。这一阶段，一方面，农业基本实现现代化，农村剩余劳动力转移已大致完成；另一方面，城市工业已由劳动密集型过渡到资本密集型和技术密集型，对劳动力的需求相对减少。这时，城乡之间的人口基本实现了动态均衡。因此，城市化速度转向缓慢，并逐渐开始出现逆城市化现象。
比如，美国从20世纪40年代起，城市化进入第三阶段，乡村人口主要流向中小城镇，并逐步呈现出大城市人口向郊区小城镇迁移的郊区化或逆城市化趋势。到了70年代，美国50个大城市的人口下降了4%，而这些大城市周围的小城镇的人口则增加了11%。
（三）城市化空间发展的梯次推进规律
城市发展的起点，是先在某一区域范围内，形成一个或若干点——小集市、小集镇，这些小集镇在此后若干年过程中，有的发展快、有的发展慢。发展慢的，就成为中小城市和小城鎮；发展快的就成长为中心城市，进而成长为大城市、特大城市。这个过程是城市化前期，聚集效应起主导作用的主要地理特征。在此过程中，主要发展要素集中流向大城市，相对于周边的中小城市和小城镇来说，处于一个“大树底下不长草”的发展困境。
那么，当这些大城市、特大城市形成以后，其中心城市的地位，就会对周边的中小城市和小城镇产生辐射和带动作用，从而形成一个个都市圈或城市群。这一过程是城市化后期，扩散效应起主导作用的主要地理特征，此时的中小城市和小城镇可以说是迎来了“大树下面好乘凉”的发展机会。
当这些由中心城市辐射带动而形成的都市圈、城市群相互联系起来后，就形成了一国全域范围的城市网络体系。这就是城市化在空间上形成的梯次推进格局。
比如，英国是世界上第一个实现城市化的国家。从17世纪发展纺织业起，随着工业的发展，英国城市的数量、规模不断增加。城市发展从英格兰的中部、东南部开始，先后形成了伦敦、曼彻斯特、伯明翰、利物浦等大城市。此后，英国的城镇化又向英格兰北部、爱尔兰、苏格兰推进。美国的城市化从东北部开始，逐步向南、向西推进。
以上三个城市化规律，是基于城市化的时间维度、空间维度和动力维度来分析的，具有城市化发展规律的一般性和普遍性。因而，对我国的城镇化建设具有一定借鉴意义。那么，如何借鉴世界城市化一般规律，走出一条中国特色的新型城镇化道路呢？
三、中国特色新型城镇化的路径选择
改革开放以来，我国城镇化水平提升迅速，从1978年的17.92%，提高到2016年的57.35%，年均增长超过1个百分点。但是，城镇化质量总体不高。比如，农民工市民化滞后导致土地城镇化快于人口城镇化；人口过于向大城市集中引起交通拥堵、环境恶化等“城市病”；以及城镇建设的“千城一面”等。
（一）中国特色新型城镇化必须坚持以人为本
2016年，我国常住人口城镇化率达到57.35%，而按户籍人口计算只有41.2%。这就意味着，有超过2亿人处于“被城镇化”状态。虽然他们进了城，生活在了城镇，但却没有城镇户口，因而不能享有与城镇居民均等的公共服务。
所以，在中央城镇化工作会议上，习近平总书记特别指出：“解决好人的问题是推进新型城镇化的关键”。十八届五中全会通过的《十三五规划建议》也明确强调：要“推进以人为核心的新型城镇化”。并且，习总书记在《规划建议》说明中指出，“户籍人口城镇化率直接反映城镇化的健康程度。“（他还讲）“现在，……，城镇常住人口达到7.5亿。问题是这7.5亿人口中包括2.5亿的以农民工为主体的外来常住人口，他们在城镇还不能平等享受教育、就业服务、社会保障、医疗、保障性住房等方面的公共服务，带来一些复杂的经济社会问题。”
所以说，中国特色新型城镇化的核心是“人”的城镇化，目的就是要让农村转移人口，能享受到与城镇居民一样的公共服务。
为此，推进新型城镇化发展，关键是要深化户籍制度的改革创新，通过改革创新，帮助农村转移人口实现“职业上从农业到非农业、地域上从农村到城镇、身份上从农民到市民”的转换。
（二）中国特色新型城镇化必须立足城乡一体
新型城镇化的基本特征，不仅表现为内容上是包涵政治、经济、文化、社会和生态文明“五位一体”的城镇化，而且在发展要素、人口、基础设施、公共服务等方面，其空间布局形态，要是城乡一体的。所以，如果说，过去一个时期，各地都抢抓机遇，千方百计把本地的“节点城市”做大规模的话，那么今后，应在着力把“节点城市”做精做特的同时，要更加重视都市圈、城市群和中心村镇建设，以便形成以城市群为主导、以“节点城市”为枢纽、以广大村镇为“神经末梢”的城乡一体的发展格局。
在这一发展格局下，国家层面，重点是要做好城市群发展规划。所以，2013年12月，中央城镇化工作会议提出，城市群要成为带动区域发展的增长极。2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出了“两横三纵”的城市化战略格局。同时指出，城市群是新型城镇化的主体形态。并初步谋划了21个城市群的发展蓝图。
在此基础上，国家层面的城市群发展规划，相继出台。从2015年3月《长江中游城市群发展规划》的批复，到2016年元月《北部湾城市群发展规划》的出台，不到两年时间，已批复了6个城市群规划。
那么地方层面，一方面要做好对接、呼应国家规划的城市群发展，另一方面，还要从本地的实际出发，认真规划好“节点城市”和重点城镇的发展。
所以说，“城市群”所突出的城镇化，一方面是区域城镇体系的协调发展，另一方面又是包括农村在内的城镇化。所以，我国新型城镇化的一个重要新趋势，就是“新”在区域城际和城乡协调发展的“一体化”上。
（三）中国特色新型城镇化必须实现产城相融
某种程度上，产业兴则城市兴，产业衰则城市衰，美国底特律就是一个很好的例证。底特律是世界传统汽车中心和音乐之都。是美国密歇根州的最大城市。然而，随着美国联邦法院于2013年12月3日作出的一纸破产裁决，这座曾经风光无限的汽车城，正式宣告破产，成为美国历史上规模最大的破产城市。
所以，我们的新型城镇化建设，必须坚持产业先行、以产兴城。
城镇化的本质，在于产业和人口在空间上的高度集聚，其中产业的集聚是人口集聚的前提和基础，也是城镇化发展的前提和基础。缺乏产业支撑的“新城”，势必成为人气不足的“空城”。比如，大家都已熟知的鄂尔多斯新城。
同样，新型城镇化建设，还要坚持产城互动、双向融合。因为，有业无城也不行。单纯的工业化不等于城镇化，一座过度依赖工业增长而公共服务配套不足的城市，注定是一座发展质量不高的城市。
比如，滁州经济技术开发区。2010年前后，园区企业很难留住员工，尤其是年轻员工。因为，远离城区的开发区，员工下班后，不进城居住，园区周边的生活、消费、健身、娱乐等公共服务根本满足不了需求。进城居住，无疑增加时间成本和生活成本。所以年轻人基本上是来了就走。
2011年底，我们在引进苏滁现代产业园的同时，引进了产城共建的理念。滁州现在的园区建设。产业上，重点围绕五大支柱产业，努力打造一批在全省乃至全国有影响力的产业集群和特色园区。按照“产城一体”理念，围绕“滁州浦东”目标，重点打造“三个园”：一是高科技产业园，主要發展电子信息、新材料、生物医药等高新技术产业，以引进外资为主，重点引进世界500强企业和旗舰项目，以外资项目为重点，亩均投资强度400万元以上；二是现代服务园，重点建设以商务办公、科技研发、总部基地为主的多元融合功能的高水平现代服务园区；三是文化创意园，以工业设计、IT类软件、动漫、影视等新兴创意设计、创意消费品设计为主。
生活上，倡导“园”当“城”建，注重公共服务设施配套，全面推广邻里中心建设模式，建立了包括蓝、白领公寓在内的多样化住房保障体系。所以，现在的园区等于就是一座现代化新城。因此，2016年底公布的，全国首批58家国家级产城融合示范区，安徽入围两家，一个是省会合肥，还有就是滁州。
（四）中国特色新型城镇化必须突出“乡愁”意蕴
多年来，我们有些地方，在城镇化发展中，一味贪大求洋，认为越大越好、越洋越好。于是，把一些历史传承下来的有人文特色、田园风光式的东西破坏掉了，使得我们无法更好地告诉后人，我们的历史、我们的文化、我们的乡村文明。因此，在2013年的中央城镇化工作会议上，习近平总书记强调，我们要传承文化，发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇。……在促进城乡一体化发展中，要注意保留村庄原始风貌，慎砍树，不填湖，少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。
这就要求我们，在新型城镇化建设上，要少些人为建造的东西，多些有历史记忆、地域特色、民族特点的文化传承。少些钢筋水泥，多些田园风光。这也是英国社会学家霍华德田园城市理论所描绘的一种田园城市风格。
想一想，曾几何时，我们在东篱下采菊可以悠然见南山；曾几何时，辽阔的草原风吹草低可以见牛羊；曾几何时，半亩方塘可以让天光云影共徘徊；曾几何时，我们从稻花香里的蛙声一片可以听出心中丰收的喜悦。我想，这不仅是我们对当年优美环境的一种追忆，更是对未来田园城市生活的一种向往。
所以，总书记指出，城镇建设，要体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山，看得见水，记得住乡愁。
为了让城镇建设突出蕴含历史文化的“乡愁”意蕴，我们必须要尽量避免千城一面，努力追求一种有思想内涵、有文化底蕴、有审美价值的特色城镇建设理念。
“记得住乡愁”，应该成为我们推进新型城镇化的“灵魂”所在。所以，我们要不断强化对城镇的生态保护、历史挖掘和人文传承，让城镇融入自然、走进历史，使城镇成为传承民族文化风尚、体现区域自然风光和反映时代进步风貌的一道靓丽“风景线”。
