当前农业农村 面临的当前我国农业农村发展面临的挑战大 平均水平...
魏连
摘 要：生态农业作为以维护人类生存环境、合理保护资源与能源、有益于人体健康为特征的经济发展模式，有助于实现中国经济新旧发展动能的转换，推动经济持续增长、提质升级。通过分析生态农业发达国家的政策特点以及我国生态农业政策面临的挑战，提出为进一步完善我国生态农业发展的政策体系，应加强生态农业发展的顶层法律体系建设、加强生态农业发展的配套法律体系建设、加强生态农业发展的市场激励政策建设、加强生态农业发展的政策绩效评估建设：
关键词：生态农业；发展历程；政策演化；挑战与对策
中共十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出了“绿色”发展理念，并将“绿色”发展理念与“创新、协调、开放、共享”共同定位为我国“十三五”乃至更长时期的发展思路、发展方向。生态农业作为以维护人类生存环境、合理保护资源与能源、有益于人体健康为特征的经济发展模式，有助于实现中国经济新旧发展动能的转换，推动经济持续增长、提质升级。
一、生态农业发展的主要背景
生态农业的发展离不开世界范围内对生态经济发展模式的认可和实践，德国著名生态经济学Sehaltegger和Sturm于1990年对于生态经济的内涵和模式进行了较为深入的研究，1992年，在世界商业可持续发展委员会（WBCSD）的大力推动下，有关“生态经济”的内容的文件《改变过程》被递交到里约地球峰会，“生态经济效率”得到了进一步的重视和推广。从目前实践的角度分析，世界商业可持续发展委员会、经济合作与发展组织、欧洲环境署等多个世界组织都在不同层面推动生态经济的发展。
二、生态农业发展的主要历程
生态农业的发展模式最早起源于英国，1924年，英国著名的农学专家霍华德率先提出了有机农业的概念并积极推广有机农业的发展理念，同期，美国的罗代尔在美国创建了第一家有机农业农场，同时，罗代尔建立了有机农业研究所。英国的霍华德和美国的罗代尔作为生态农业的开创者为生态农业的发展进行了积极探索。
进入20世纪70年达，世界经济高速发展过程中伴随的环境污染等问题日益引起人们的关注，特别在美国等工业化高度发达国家，环境污染问题已经在一定程度上构成了对人类生存的挑战，因此，实现经济与环境可持续协调发展的需求日益强烈。几乎是在同一时间，法国在1972年成立了国际有机农业运动联盟（IFOAM），日本提出了减少农业面源污染的发展目标，英国也在1975年开始大面积推动有机农业的发展。
自20世纪90年代开始，生态农业进入了高速发展期，特别是在全球积极推动可持续发展战略的背景下，发展生态农业成为践行和实现可持续发展目标的重要途径。从这一时期开始，无论是在美国、日本、法国等发达国家，还是在菲律宾等相对落后国家，生态农业模式都在得到广泛而深入的发展。以中国为例，2016年1月28日，国务院印发《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》，要求“加强资源保护和生态修复，推动农业绿色发展”， 2016年11月1日，深改组会议通过《建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革方案》。
三、发达国家生态农业政策特点分析
发达国家在推动生态农业发展的政策特点体现在加强生态农业的制度体系建设、加强生态农业的环境保护导向、加强生态农业的科技创新导向、加强生态农业的财政支持导向等方面：
1.加強生态农业的制度体系建设
法律和法规体系建设是生态农业发达国家在推动生态农业发展中的重要举措，在具体实践过程中，生态农业发达国家既重视顶层法律建设，也重视具体法律法规的制定和实施，例如，德国的生态农业以《欧盟生态农业条例》和《生态农业法》为总体指导，美国的生态农业以《低碳经济法案》和《美国复苏与再投资法案》为指导。
2.加强生态农业的环境保护导向
生态农业的发展源于环境保护的现实需求，发达国家的生态农业发展政策体系高度强化环境保护导向，例如法国的《农药手册》要求存在不安全因素的农药产品全部退出市场，美国的《农药法》、《农药和农药器具标志条例》等对农药化肥的使用、农产品的农药残留量、农业器具做出了详细规定。
3.加强生态农业的科技创新导向
现代农业的发展本身是各种科学技术在农业发展领域的综合集成，只有加强农业科技投入，提高农业发展的技术创新水平，才能提高农产品的生产效率，降低对环境的负面影响，因此，发达国家在发展生态的过程中高度重视科技创新的导向，例如，美国2014年农业法案》进一步强化对农业基础性、关键性技术的研发投入，同时，建立了由商品信贷公司、小企业管理局等共同构成的生态农业创新组织体系。
4.加强生态农业的财政支持导向
作为先进技术的综合集成，生态农业的发展需要资本的有效支持，例如，通过财政补贴的形式可以提高农户使用生态农业化肥的积极性，通过税收补贴的形式可以提高企业生态农业技术创新的自主性。《欧盟共同农业政策》提出根据农户氮肥使用情况给予不同程度补贴，氮肥使用根据农户对空气、水质等影响程度给予不同程度补贴。
四、我国生态农业政策的体系及其挑战
1994年，国务院批准了《关于发展生态农业的报告》，标志着我国生态农业发展模式正式启动。2016年1月28日，国务院印发《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》，要求“加强资源保护和生态修复，推动农业绿色发展”；2016年9月1日，农业部等14部门联合印发《关于大力发展休闲农业的指导意见》，要求牢固树立并切实贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，大力提升休闲农业等生态农业发展形式；2016年11月1日，深改组会议通过《建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革方案》，在农业补贴制度中首次提出“绿色生态为导向”，意在农业补贴制度中引入绿色生态的理念，通过补贴的方式引导农业向绿色生态农业方向发展，让农业为生态文明作出新的贡献。2016年12月19日，发改委联合农业部印发《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》，鼓励社会资本参与现代农业示范区、旅游休闲农业发展。endprint
目前，我国生态农业法律政策面临的挑战主要体现在以下方面：第一，缺乏顶层法律体系建设。我国生态农业的主体在《中华人民共和国清洁生产促进法》、《中华人民共和国循环经济法》的指导下建设和实施，缺乏生态农业发展的顶层法律体系建设；第二，缺乏配套法律体系建设。生态农业发展目标的实现建立在农业科技、农业教育、农业投资、农业金融等相关配套法律法规体系建设和协同支持的基础上，而现阶段，我国生态农业发展的配套法律法规体系尚不健全；第四，缺乏生态农业政策绩效评价。政策绩效评估是洞悉政策实施情况，并为生态农业政策提供优化方向的重要基础，而我国在政策绩效评价方面有待深化。
五、完善我国生态农业政策的对策
为进一步完善我国生态农业发展的政策体系，应加强生态农业发展的顶层法律体系建设、加强生态农业发展的配套法律体系建设、加强生态农业发展的市场激励政策建设、加强生态农业发展的政策绩效评估建设：
1.加强生态农业发展的顶层法律体系建设
考虑到我国缺乏生态农业发展的顶层法律体系建设的调整，应考虑建立《中华人民共和国生态农业法》作为我国发展生态农业的顶层法律体系，并在《中华人民共和国生态农业法》的总体框架内推动相关法律法规体系的建设，在上述法律框架内应详细描述我国生态农业发展的技术路线图。
2.加强生态农业发展的配套法律体系建设
在建立《中华人民共和国生态农业法》的基础上，同步开展农业科技、农业教育、农业投资、农业金融等相关配套法律法规体系建设，例如，在生态农业技术等政策体系方面，应建立农药、化肥使用等农业相关生产环节的立法以及农业碳排放总量控制等方面法规体系的建设。
3.加强生态农业发展的市场激励政策建设
生态农业发展目标的实现以来广大农户和市场化主体的积极参与，因此，加强生态农业发展的市场激励政策建设。在面向农戶的激励政策建设方面，应提高对农户生态农业发展模式和生态农业产品的政策体系建设，从而形成市场需求驱动的生态农业发展模式；在面向企业的激励政策建设方面，应提高对农业企业生态农业技术创新过程的建立政策建设。
4.加强生态农业发展的政策绩效评估建设
政策绩效评估是洞悉政策实施情况，并为生态农业政策提供优化方向的重要基础，也是我国生态农业政策需要补充的短板。加强生态农业发展的政策绩效评估建设，有必要明确评估的实施主体（例如政府通过委托行业协会或者第三方购买服务的形式进行评估）、评估的指标体系、评估周期以及评估结果的社会化公示和应用等。
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