新闻发布会 行政权力长城网
陈开来
【摘 要】推行“权力清单制度”是近年来行政机关实施的一种自上而下的改革，实质上是行政控权机制的一种创新，不仅有利于依法行政的加強和行政效率的提高，而且有利于从源头上防止行政权的滥用。本文简要介绍了“权力清单制度”的产生过程，总结了推行“权力清单制度”对行政权控制的意义，同时就“权力清单制度”对行政权控制的路径进行了有益探索，提出了一些建设性意见。
【关键词】行政权；控制；新路径；探析；“权力清单制度”
Exploration on the New Path of Administrative Power Control During the Social Transition Period
——based on the perspective of “power list system”
CHEN Kai-lai
（Qiannan Normal College for Nationalities， Duyun 558000，China）
【Abstract】The implementation of the “power list system” is a kind of top-down reform of the administrative organs in recent years， which is an innovation of the administrative control mechanism， which not only facilitates the strengthening of administration according to law and the improvement of administrative efficiency， also prevent the abuse of executive power from the source. This paper briefly introduces the process of generating the “power list system”， summarizes the significance of the implementation of the “power list system” to the control of the executive power， makes a useful exploration on the path of controling the executive power in the “power list system”and puts up some constructive opinions.
【Key words】Executive power； Control； New path； Exploration； “power list system”
1 “权利清单制度”的由来
2005年，河北省以商务厅、国土资源厅，邯郸市政府为试点，大刀阔斧地推进行政权力公开运行改革，依法清理行政权力项目，公开政务运作流程，在国内引起了很大反响。2013年，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“推行地方各级政府及基本工作部门‘权力清单制度，依法公开权力运行流程”。2014年10月，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出“推广政府‘权力清单制度，坚决消除权力寻租、设租空间是建设法治政府的重要措施”。2014年国务院决定向社会公开国务院各部门目前保留的行政审批事项清单，这是中央政府首次“晒”出权力清单。2015年3月，中共中央办公厅，国务院办公厅印发《关于推行地方政府工作部门权力清单制度的指导意见》，明确了推广地方政府部门‘权力清单制度的主要任务、基本要求和时间表。2015年12月，国务院办公厅又印发了《国务院部门权力和责任清单编制试点方案》。与此同时，在2014年、2015年的《政府工作报告》中，李克强总理多次强调指出：“权力清单制度”的重要性，并将“权力清单制度”升级为“责任清单制度”。至此，引起社会广泛关注的“权力清单制度”最终从理论走向了实践。[1]
2 推行“权利清单制度”对行政权控制的意义
首先，推行“权力清单制度”，明确行政权力边界，使行政权力的运行法制化，现代化，有助于对行政权的控制。编制权力清单和运行流程，然后公之于众，使公众知晓政府权力的边界，不仅能使权力在阳光下运行，而且还能减少权力在运行过程中的随意性，从而能更好的监督行政权的行使和限制行政权的滥用，对于从根本上防止权力寻租和腐败行为的发生，规范政府的行为，提高政府的工作效率和提升政府的形象，有着重要意义。[2]
其次，推行“权力清单制度”是建设法治政府和依法行政的重要内容。依法治国，建设社会主义法治国家的核心就是建设法治政府，而依法行政又是建设法治政府的关键所在。2004年，国务院发布《关于全面推进依法行政实施纲要》，提出依法行政的六项基本要求，即合法行政，合理行政，程序正当，高效便民，诚实守信，权责统一。依法行政的基本要求与建设法治政府的内涵是一致的。建设法治政府就是要把政府工作全面纳入法治轨道，让政府用法治思维和方法履行职责，确保行政权在法治的框架内运行。推行政府“权力清单制度”实际上就是实现政府职权法定和权责统一的要求。通过编制政府权力清单和运行流程，然后把政府权力的运行置于大众监督之下，这样不仅能够使政府依法行政，避免不作为、乱作为的现象，强化对行政权的监督，而且还能方便群众办事，节约办事成本，提高办事效率，保障公民权利有效实现。
再次，推行“权力清单制度”有助于完善行政程序控权功能。对于行政权的控制有多种方式，如：“权力制约权力”的控权机制、“司法审查”的控权机制、“权利制约权力”的控权机制等。毫无疑问，这些控权机制在防止行政权力的腐败和滥用，保障人民的权利和自由方面发挥了重要作用。但是，自20世纪以来，随着行政权的不断扩张，这些控权机制不断暴露出一些不足。行政程序作为一种新的有效的控权机制应运而生。行政程序有利于改进政府内部运作机制，提高行政效率，尽可能的将行政违法行为消除在萌芽状态，最大限度保护行政相对人的合法权益。行政程序控权主要是通过对行政权行使的程序进行合理设计，达到对行政权合理规制和对相对人合法权益进行保护的目的。行政程序一经设定，行政主体就必须严格按照程序设定的时间、方式、方法和步骤行使权力，否则将承担相应的法律责任。[3]推行“权力清单制度”不仅仅是编制权力清单，更重要的是要为权力划定一个明确的边界，设定一个清晰的运行流程，让政府知道自己享有哪些权力，如何行使这些权力，违反法定程序行使权力应当承担哪些法律后果。因此，“权力清单制度”的推行对于从程序上控制行政权的滥用，规范行政权的行使有着重要意义，也是利用行政程序控制行政权的一种有益尝试。
3 “权力清单制度”对行政权控制的路径探析
3.1 “权力清单制度”对行政自由裁量权的控制[4]
自由裁量是当代行政发展的重要特征和趋势。对于行政自由裁量权的定义，中外学者有着不同看法，没有统一定论。根据我国相关行政法律、法规的规定，行政自由裁量权主要存在以下几个方面：第一、行政处罚幅度内的自由裁量权；第二，作出具体行政行为时限的自由裁量权；第三，对事实认定的自由裁量权；第四，对情节轻重的自由裁量权；第五，决定是否执行的自由裁量权。[5]任何权力都有可能被滥用，行政自由裁量权也是如此。尽管世界各国对行政自由裁量权的监督方式多种多样，如：立法监督、司法审查、行政自身监督、社会公共机构监督等，但建立和推行“权力清单制度”可谓是对行政自由裁量权进行监督的一种创新。“权力清单制度”对行政自由裁量权的控制主要体现在以下几个方面：第一，限定行政自由裁量权的行使主体。行政自由裁量权行使主体多种多样，涉及的面非常广，从中央政府到地方政府，在同一级政府里又涉及到不同的部门。除了政府部门外，法律、法规授权的组织也具有行政主体资格，也可以行使行政自由裁量权。由于法律、法规没有非常明确的规定哪些行政主体行使哪些行政权力，因此，经常会导致行政主体之间行使的权力交叉或重叠或者有些权力无行政主体行使的情况。通过编制权力清单，明确行政权力行使的主体就可以达到对行政自由裁量权行使主体进行限制的目的。[6]第二，明确了行政自由裁量权行使的范围。根据国务院办公厅关于“权力清单”编制的《指导意见》和《试点方案》的相关规定，“权力清单”的内容为各政府部依法享有的具体行政职权，而不是抽象的行政权力。这样就要求政府工作部门既要按照权力清单行使职权，防止乱作为，又要积极主动履行职责，避免不作为。[7]第三，设定了行政自由裁量权行使的程序。行政自由裁量权之所以滥用，很大程度上在于行使主体不按预先设置的方式、步骤，顺序行使权力或对有些自由裁量权没有设定行使程序。“权力清单制度”的核心不仅在于明确政府行使权力的具体内容，更为重要的是对政府行使权力设定流程即程序，要求政府在行使权力时要按法定程序来行使，否则程序违法，要承担法律责任。权力清单的流程图不仅大大提高了行政主体工作效率，而且还将清单中的权力置于公众的普遍监督之下，有利于减少或避免行政自由裁量权的滥用。
3.2 “权力清单制度”对行政不作为的控制[8]
行政不作为是指行政主体及工作人员有积极实施行政行为的职责和义务，应当履行而不履行或延迟履行的行为。也就是我们通常所说的行政机关的懒政、怠政现象。行政不作为是一种违法行为，它不仅侵害了行政相对人的利益，而且也损害了国家和社会公共利益，损害了政府的威信，背离了行政职权职责的统一性。“权力清单制度”的核心就是对政府及其所属部门的职权进行梳理，对每项职权的名称、编码、类型依据，行使主体、运行流程、监督方式等进行明确，特别是对一些具有交叉、重叠职能的部门职权进行调整、整合，这样就可以避免各部门之间出现相互扯皮和相互推诿的现象，杜绝不作为的行为。另外，由于权力清单对每一个部门的职权运行流程作了明确的程序和时限规定，并且将整个运行流程图公之于众，使流程公开、透明。这不仅对那些不作为的行政部门起到了很好的警示作用，迫使其必须严格按照流程设定的程序作出相应的行政行为。而且流程的公开化更加有利于行政相对人对行政机关不作为进行监督，从而避免行政相对人监督缺乏依据。[9]总之，“权力清单制度”不僅能从实体上实现对行政不作为的监督，而且更能从程序上弥补对行政不作为监督的不足。
3.3 “权力清单制度”有助于进一步深化行政审批制度改革，控制行政权滥用
行政审批作为国家管理的一种重要手段，已经深入到社会、经济、文化等各个领域。在计划经济时代，行政审批是各级政府的一项最为广泛的重要的职能，它对于经济的发展和社会稳定发挥过重要作用。随着我国社会主义市场经济的建立和完善，行政审批的一些弊端逐渐暴露出来，特别是一些不必要的和一些不合理的行政审批，已成为束缚社会主义市场经济发展的严重障碍，同时也为腐败的滋生和行政权的滥用创造了条件。“权力清单制度”理所当然的包含行政审批权力清单，通过制定行政审批权力清单，可以达到以下几个目的：第一，可以界定行政审批的范围。哪些事项需要行政审批，该由谁审批；哪些事项不需要审批，该由市场决定一目了然。同时制定行政审批权力清单也可以抑制有些行政机关企图通过扩大行政审批范围来滥用行政权力。第二，可以为行政审批设定程序。通过制定行政审批清单，设定行政审批程序，把行政主体实施行政审批的步骤、方式、顺序和时限予以规范和固定，不仅可以防止行政主体在实施审批过程中相互推脱、踢皮球的现象，而且还可以杜绝审批过程中行贿、受贿与腐败行为的滋生和蔓延。第三，可以将审批权置于公众的监督之下，让权力在阳光下运行。不受监督的权力必然会导致权力的腐败和滥用。过去行政审批事项及其程序比较封闭，很少对外公开，这样很容易产生“权力寻租”和“权钱交易”的情况。通过编制审批权力清单，在网上予以公布，在单位予以公示，更加有利于接受社会和相对人的监督，听取相对人的意见，改进行政审批过程中存在的问题和不足，进一步推进行政审批制度的改革与完善。
【参考文献】
[1][7]董成惠.权力清单的正本清源[J].北方法学，2017（2）.
[2]郑晓晓.我国权力清单制度问题研究[J].中原工学院学报，2015（5）.
[3]王春业.论地方行政权力清单制度及其法制化[J].政法论从，2014（6）.
[4][6]郑丽利.论权力清单对行政自由裁量权的控制与规责[J].柳州职业技术学院学报，2016（6）.
[5]王琛明.论行政自由裁量权[D].辽宁师范大学硕士学位论文，2004.
[8][9]衣春芳.浅析权力清单模式下行政不作为的规制路径[J].沈阳干部学刊，2015（4）.
[责任编辑：朱丽娜]
