中国城市土地整理理论与实践
杨伟
[摘 要]当前土地整理项目规划设计中存在不少问题，城市土地整理是土地整理的重要内容，是实现城市土地资源合理、高效、集约利用的有效措施。对这些问题产生的原因进行具体分析才能采取相应的精施更好地加以解决。
[关键词]城市 土地整理 理论 实践
中图分类号：F293.2 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2017）25-0215-01
1 土地整理是实现我国土地资料可持续利用的根本途径
所谓土地整理，就是在一定的区域内，依据土地利用总体规划或城市规划所确定的目标和用途，采取行政的、经济的、法律的、工程技术的等手段，对土地利用现状进行调整、改造、综合治理，提高土地利用率和产出率，改善生产、生活条件和生态环境的过程。通过土地整理，可以把“荒”（荒山、荒地、荒滩）、“废”（矿企业造成的废弃地）、“闲”（厂矿机关单位的闲置地）的土地充分利用起来，实现土地的再度开发利用。土地整理带给经济和社会的效益是巨大的、无法估量的。
2 我国城市土地利用中存在的主要问题
2.1 城市用地扩张过快规模失控
城市规模的扩大是城市发展的重要标志，城市对土地的需求，本质上是实现城市经济和社会发展目标的需要。我国城市化水平在最近几年里发生了快速的增长，1996年我国城市化水平（城市人口占总人口比重）为30.48%。到2004年达到41.76%，平均每年提高1.41个百分点。而全国城市建成区每年都有不同程度的扩大，从1996-2004年城区总面积扩大为11142km2，平均每年扩大1238km2，其中2003年扩充的幅度达2335km2。据气象卫星资料测算分析，城市用地规模增长弹性系数为2.29，超过合理限度1倍以上，其他中小城市及建制镇的规模扩张就更快。由此可见，我国城市化发展走的是粗放外延式道路，如不及时加以纠正，将对我国的耕地安全带来严重威胁。
2.2 城市土地利用结构不合理空间结构失衡
城市建设用地空间结构失衡是指各类城市建设用地比例关系不恰当导致城市用地效益低下，主要体现在工业用地比例过大，商服業及市政环境用地比例过小上，土地的经济价值没有得到充分体现。一般而言，国外综合性城市建设用地的合理用地结构模型为：工业15.17%、商服业15%-20%、住宅20%-25%、交通18%-20%、市政10%12%。与国外城市建设用地构成的一般水平相比较，我国城市工业用地比重偏高10个百分点以上，住宅、商服及交通、市政用地偏低5-10个百分点。失衡的城市用地格局严重地制约了城市投资环境进一步改善和地产效益的发挥。
2.3 闲置土地多集约度低
城市土地利用系数（城市建设用地面积与城市建成区面积之比）和建筑容积率（建筑物总面积与建设用地之比）是评价城市土地利用集约度高低的2个重要指标。我国城市土地利用存在的问题主要表现在闲置土地多和高层建筑少2个方面。
（1） 我国城市建设在追求规模扩张时，忽视了城市的内涵挖掘，建成区内空闲地随处可见。据调查资料显示，2004年底，全国城镇规划范围内共有闲置土地72000.0hm2，批而未供土地135333.3hm2，3类土地总量为263333.3hm2，相当于现有城镇建设用地总量的7.8%。
（2） 1990年我国城市房屋建筑总面积为39.79×108m2，2003年增至140.91×108m2，年均增长10.2%，远高于城市用地的增长速度，城市容积率也相应从0.31增至0.50.尽管我国城市的容积率呈上升趋势，2003年全国660个设市城市建成区平均整体容积率达0.50，但城市居住区的容积率仅为0.9-1.2，而台湾台北市为1.2-3.0，香港则高达1.6-10，纽约商业集中地平均为15-18，普通商业地也在10左右。根据我国情况，城市整体容积率可达0.60，居住区容积率可高达1.80，还有相当程度的上升空间。
2.4 单位土地产出率不高，效益不佳
改革开放以来，受投入资本主体的多元化驱动和非农建设用地产出比较利益高的影响，20世纪90年代初各地兴起“开发区热”和“房地产热”，形成建设用地的需求恶性膨胀格局。全国各类开发区最多时达3000多个，占地1.5万km2。然而，绝大多数存在布局分散混乱、交通不便、信息不畅等问题，无法形成集聚经济效益，土地利用效率低下，创造出的国内生产总值远低于发达国家水平。
3 完善土地整理工作应注意的问题
3.1 加快土地整理立法，使土地整理有法可依
土地整理政策性强、涉及面广，必须有相应的配套法规政策来保证。同时各地还应根据当地的实际，从提高土地利用率出发，制定优化土地利用结构，控制非农业建设用地，限制城镇外延扩张，耕地“占补”平衡等具体的、易于操作的规定和政策，使土地整理日益规范化、制度化。
3.2 重视土地整理规划工作
制定科学的土地整理规划是土地开发整理的首要条件，是实现土地开发整理与生态建设相结合，改善农业生态条件和农村人居环境的重要保证。必须遵照区域经济社会发展规划，在土地利用总体规划的基础上，制定土地整理详细规定。
要因地制宜地对土地整理中采用的工程、生物等措施，对田、水、路、林、村的综合整治，增加有效耕地面积。提高土地质量和利用效率，改善生产、生活条件和生态环境的等活动进行统筹规划，并且与城乡建设规划、新农村建设规划相衔接，避免土地整理区“建了占，占了建”，防止重复建设，建设资金财力浪费的现象发生。
3.3 土地整理应用与农村发展相结合
未来土地整理的开展，要注重前瞻性，要着眼长远。注意保护生态环境。努力实现土地数量、质量与生态环境三者的协调统一发展。改变以往土地整理单纯地追求耕地数量的做法。将土地整理向目标的综合治理转变。土地整理的目的是要保护农业综合生产力，改善农村环境条件、改善农民的劳动条件、改善农民的生活环境。应努力将土地整理、村庄改造、新农村建设有机结合起来，促进农业产业结构调整、发展农村小康和农村化。
3.4 加强对自然景观和生态环境的保护与建设
目前，我国的土地整理工作取得了一定的成效，但大多数地方土地整理的主要目的还是为了增加耕地数量。土地整理不符合实际的现象仍然存在。土地整理也缺乏实际利用效益，还没有全面进入以提高乡村生活环境质量为主要目的阶段。
今后，在土地整理的过程中，应当重视田、水、林、路、村的合理布局，要因地制宜，适应各地地形地貌，要具有生态适应性和多样性。要通过土地整理切实有效地改善农业生态条件和农村人居环境。
结语
城市土地整理是土地整理不可或缺的组成部分，是城市土地利用现状与社会经济对土地需求之间矛盾深化的结果，也是实现城市土地资源持续利用而采取的有效措施和手段，分析城市土地整理的潜力与效益，结合目前我国开展城市土地整理的实践，探析城市土地整理活动对社会、经济发展、生态环境、城市景观等引起的效应，不仅可以丰富城市土地整理的理论，对于规范与指导城市土地整理的实践活动也具有重要的现实意义。
参考文献
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