建立和完善农村土地承包经营权流转机制的思考以重庆市为例.pdf
王显和
摘 要：土地是农业生产之母，也是人类生存之本。近年来，随着工业化和城镇化建设进程的加快，大量农村青壮年外出务工，部分农民在城镇定居并从事非农工作，宣汉县各地均出现不同程度的耕地撂荒弃耕现象，据不完全统计，已经约占土地面积的1%左右。特别是边远山区比较突出，既影响了粮食安全、制约了农民增收，也浪费了宝贵的土地资源。但是随着农村土地确权工作的开展，农民群众已经意识到土地的重要性，但在实际操作过程中，仍然不能摆脱对土地的依赖，宁愿荒芜也不愿流转。本文主要阐述宣汉县关于建立农村撂荒土地经营集中处置机制方面的思考，希望能够对其他类似的情况起到一定的参考作用。
关键词：宣汉县；农村撂荒土地；集中处置机制
宣汉县是人口大县、农业大县。目前，全县农业人口110.09万人、29.4万农户，劳动力53.25万、常年外出务工劳动力25.15万人；现有耕地面积90.47万亩，农民户均耕地面积3.07亩，人均耕地面积0.82亩。据统计，2015年全县耕地地力补贴是82.6万亩，2016年全县耕地地力补贴仅为81.73万亩，除征占用土地、改变农业用途占地外，长年撂荒土地达到0.83万亩。同时，大量农村青壮年外出务工，部分农民在城镇定居并从事非农工作，空心村较多，农村荒芜土地问题越来越突出。所以对农村撂荒土地的利用、经营情况进行研究对于促进农村土地利用率具有非常重要的意义。
一、造成农村撂荒土地的主要原因
1.农村大量青壮劳动力外出，缺少足够劳动力
调查统计显示，随着经济的发展，农村的大量青壮年劳动力外出务工经商，在家的多为老人、妇女和儿童，无力种地。虽然有些农民还是想种地，但是因为劳动强度比较大，并且没有良好的生产条件，从而造成无法有效生产，造成很多耕地的撂荒。另外，某些农户整家都外出务工，但是并没有将耕地外包，造成无人耕种而杂草丛生，最终变成荒地。
2.部分农户没有充分重视耕地
有些村组从事农业生产劳力较少，但是耕地却较多，这就造成了这些农户重点关注的是那些土质相对较好的耕地，对于那些相对较差的地块没有精力或者不愿意进行耕种，任其撂荒。对于那些位处偏远地区、缺少水资源的地区来说更是长期存在广种薄收的情况，长此以往就会形成荒地。
3.农业生产经济效益有限，无法激发农民耕种积极性
农业种植没有形成比较明显的产业化优势，种植模式较为单一，经济效益较低。农民经过一年的辛苦劳作无法获得良好的经济收益，在年份不好时还会存在亏本的情况。正是因为农业生产经济效益较低，无法激发农民的种田积极性，从而造成农村耕地撂荒的情况逐渐严重。
4.农业基础设施较差，耕种的条件比较恶劣
因为在农业方面的投入较少造成很多农田水利设施缺少必要的维修，这些设施无法有效确保耕种的正常进行。尤其是随着退耕还林的逐渐进行，使得那些靠山林地的耕地不断退化，农民的耕种更加的费力。再加上某些农户所承包的耕地越来越分散，越来越偏僻，给管理增加了很大的困难，有些只能放弃耕种。大部分村组承包给农户的耕地零星分散，有的户地块多达几十块，少的也有7-8块，地块面积最少的不足0.1亩，最多的也不超过1亩，种地距离远的近2公里。一些地方土地质量退化、耕种条件恶化，种地成本高、收成较低，一些农户讲，这季做了就放弃不种了。
5.缺少完善的农村土地撂荒监管机制
随着改革的不断深入，关于土地流转方面的管理力度在逐渐下降，通过前些年改革，乡镇农经站撤销，有关农经工作的行政管理都已经划入到了政府部门。但是很多乡镇政府部门没有设立专门的农经管理机构和人员，缺少完善的管理制度，造成土地管理力度不够，具体工作无人执行。再加上对于农民的宣传教育力度不足，造成农户放弃耕地的情况越来越严重，耕地撂荒情况逐渐加重。
二、宣汉县解决农村土地撂荒问题的探索
目前，已经启动了深化三权分置解决耕地撂荒弃耕改革工作，编制了实施方案，其主要内容是以通过有序建立土地集中预流转制度，从政策层面破解有关土地流转瓶颈，引进优质工商资本投资农业；通过办理流转经营权证，破解融资难；对有序适度流转的给予一定资金补助。工作目的是加强农村土地承包管理，规范耕地承包流转，提高耕地利用率，以切实解决耕地撂荒、增加农民收入为目的；工作手段是通过推行股份合作社破解业主资金难和群众不愿流转的局面，使全县范围内耕地抛荒撂荒弃耕现象得到根本好转，在全县上下要形成“撂荒土地可耻、耕种土地光荣”的社会导向。重点对荒芜1-2年以上且一直没有整改耕种的土地可以联系本人后采取由村组集体集中统一对外招商流转，但要确保流转产生的收益归集体及农户共同所有，任何人不得侵占。
三、建立农村撂荒土地经营权集中处置的建议
1.建立健全土地流转服务体系
从2017年起逐步完善建立县级土地流转服务中心，主要负责全县农村土地流转信息汇总、农村土地流转业务指导、土地撂荒治理、人员培训、政策宣传和纠纷裁决等。
2.探索建立土地预流转机制
对边远山区、条件较差的土地，通过村组集体事先征求农户意见，列出流转土地的位置、边界、流转农户要求，最低流转价格或流转方式等资料后，对外发布消息，避免业主与农户打交道，让业主可以集中精力抓好产业发展，对采取出租方式的，村组可适当收取5-20元/亩的服务费，对入股方式的，可确定5-10%的股份收益交由村组集体，发展壮大集体经济。
3.建立土地流转市场和交易体系
在县产权交易中心建立农村土地流转市场，进行农村土地经营权流转交易。同时，逐步建立农村土地评估事务所，建立科学的农地评定、评估体系，合理评价农村土地价值，保护农民土地流转收益，健全市场服务体系。
4.探索办理农村土地流转经营权证
对流转土地按照相关要求进行规范登记备案后，由业主提出书面申请，经乡镇初步审核合格，报县农业局审核后，由县农业局代县政府颁发加盖縣政府印章的农村土地流转经营权证。
5.探索建立土地流转经营权证抵押贷款机制
在国家大的政策范围内，有序逐步开展农村土地流转经营权证在县农业银行、农业发展银行等金融机构抵押贷款，明确农村土地经营权抵押、担保政策细则，破解融资难。
6.探索建立土地流转补助机制
一是拟多渠道筹资用于对新引进业主连片流转年限在5年以上，面积30亩以上，用于发展农业主导及特色产业，并且签订规范的土地流转合同，手续齐备、办理了土地流转经营权证的土地流入业主，按实际流转面积，分产业、投资额、流转年限等指标每年给予适当的奖励，最长不超过5年，累计补助不超过250元/亩。变农户分散使用资金向集中连片解决耕地撂荒使用。另财政安排土地流转专项预算资金，用于农村土地经营权颁证、建立土地流转交易平台、实施财政奖励政策、安排土地流转工作经费等。
7.探索建立荒芜土地取消耕地地力补贴机制
对荒芜1年以上且一直没有整改耕种的土地可以联系本人后，暂时停发耕地地力补助，对通知后满一年的，仍然没有整改耕种的取消耕地地力补助。持续2年的可以保留农户承包权，经营权统一将由村组集体经营，收益权归集体和农户共同所有，任何人不得侵占。对连续撂荒2年以上的耕地地力补贴进行核实取消不再发放给撂荒农户。
四、 结语
农村土地撂荒现象的长期存在，特别是农村税费改革后，使得农村基层组织运转困难，这就需要研究农村撂荒土地经营集中处置机制，进一步提升土地的利用率，促进经济的发展。
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